Dialoghi di diritto amministrativo. Lavori del Laboratorio di diritto amministrativo 2022-2023

Introduzione

DOI: 10.13134/979-12-5977-401-9/1

New hybridization paths between public and private entities: from the organizational models pursuant to d.lgs. 231/2001 to the plans for fighting corruption in public administrations.

Il saggio analizza i modelli di organizzazione, gestione e controllo del rischio corruzione nella pubblica amministrazione e negli enti di natura giuridica privata ai sensi del d.lgs. n. 231/2001, evidenziando come il sistema di pianificazione organizzativa sia centrale per la buona governance del rischio corruzione in funzione della buona amministrazione. Dall’analisi emerge una evidente simmetria fra i c.d. Modelli 231 e i piani di prevenzione della corruzione nella p.a., come conseguenza della tracimazione di regole e principi fra settore pubblico e privato. Enti pubblici e privati, pertanto, sono chiamati a co-gestire tale rischio nella prospettiva di una rinnovata logica della sussidiarità orizzontale, che impone ai soggetti privati un dovere di cooperazione con i soggetti pubblici per il perseguimento di una finalità di interesse generale.

The essay analyzes the risk of corruption in public administrations and private legal entities pursuant to Legislative Decree no. 231/2001. In particular, the essay deals with the models of risk organization, management and control, highlighting how organisational planning systems are crucial for the governance of the risk of corruption for good administration. From the analysis, a clear symmetry emerges between the so-called 231 models and the anti-corruption prevention plans in the public administration, as a consequence of the overflow of rules and principles between the public and private sectors. Public and private entities, therefore, are called to co-manage this risk in the perspective of a renewed logic of horizontal subsidiarity, which imposes a duty of cooperation on private entities with public ones for the pursuit of general-interest objectives. 

DOI: 10.13134/979-12-5977-401-9/2

Riforma e modificazione del provvedimento amministrativo

Il contributo propone una sintesi aggiornata della ricostruzione effettuata dall’Autore in ordine alla figura della “riforma” del provvedimento amministrativo, così come sviluppata nel contributo monografico “La modifica dei provvedimenti amministrativi” (Torino, 2022). In particolare, l’Autore chiarisce che la “riforma” non consiste in una revisione linguistica (rettifica) né formale (convalida) dell’atto, ma rappresenta un intervento volto a modificare la decisione amministrativa, ossia l’effetto dispositivo del provvedimento, non mediato dall’intervento sull'atto. Con queste premesse, l’istituto viene ricostruito come un fenomeno di successione sostitutiva fra atti, frutto di una operazione amministrativa complessa in cui potere di primo grado e i poteri di secondo grado operano come un tutt’uno, nel contesto di un unitario procedimento di secondo grado. Il fondamento legittimante della riforma viene dunque individuato nella norma organizzativa che assegna i poteri di secondo grado allo stesso organo che ha adottato il provvedimento originario, disvelando il ruolo dell’autotutela demolitoria come strumentale anche alla piena espressione del potere di primo grado, in linea con gli sviluppi giurisprudenziali più recenti.

The contribution proposes an updated summary of the reconstruction carried out by the Author regarding the figure of the ‘reformation’ of the administrative provisions, as developed in the monographic contribution ‘La modifica dei provvedimenti amministrativi’ (Turin, 2022). In particular, the author clarifies that the ‘reformation’ does not consist in a linguistic or formal revision of the act, but represents an intervention aimed at modifying the administrative decision, i.e. the dispositive effect of the measure, not mediated by the intervention on the act. With these premises, the ‘reformation’ is reconstructed as a phenomenon of substitutive succession between acts, the result of a complex administrative operation in which first-degree power and second-degree powers operate as one, in the context of a unitary second-degree procedure. The legitimising foundation of the reform is therefore identified in the organisational rule that assigns second-degree powers to the same body that adopted the original measure, unveiling the role of the elimination of the act as a tool functional for the full expression of first-degree power, in line with the most recent jurisprudential developments.

DOI: 10.13134/979-12-5977-401-9/3

Intelligenza artificiale e scelte amministrative. La discrezionalità alla prova degli algoritmi

Il saggio ha ad oggetto l’impiego degli algoritmi di intelligenza artificiale nell’ambito dell’azione amministrativa discrezionale e con riferimento all’assunzione delle scelte amministrative. L’autore si sofferma sui limiti ad una completa sostituzione algoritmica, evidenziando tuttavia come le capacità predittive dei sistemi di intelligenza artificiale possano inserirsi nell’esercizio del potere discrezionale e condurre a una limitazione della discrezionalità. Si analizza, inoltre, il potenziale applicativo dell’intelligenza artificiale con riferimento alle valutazioni tecniche. Infine, evidenziati i limiti della distinzione tra fase istruttoria e decisoria allorché si inserisce l’intelligenza artificiale nel procedimento amministrativo, si propongono delle considerazioni in ordine alla ricerca di nuove forme di tutela nei confronti dell’azione amministrativa che impiega macchine “intelligenti”.

The essay concerns the use of artificial intelligence algorithms with reference to discretionary administrative action and the making of administrative choices. The author focuses on the limits to a complete algorithmic replacement, highlighting however how the predictive capabilities of artificial intelligence systems can be inserted into the exercise of discretionary power and lead to a limitation of discretion. Furthermore, the potential of artificial intelligence with reference to technical evaluations is analysed. Finally, having highlighted the limits of the distinction between the inquiry and decision-making phases when artificial intelligence is inserted into the administrative procedure, some considerations are proposed regarding the search for new forms of protection against administrative action that uses "intelligent" machines.

DOI: 10.13134/979-12-5977-401-9/4

Il tempo “certo” ed il tempo “giusto” nell’azione amministrativa: spunti per un dialogo

Lo scritto prende le mosse dalla constatazione che negli ultimi anni si è registrato, da parte del legislatore, un eccesso di valorizzazione di una sola delle declinazioni del tempo nell’azione amminstrativa, ovvero quella del “tempo celere”, retaggio di una visione distorta dell’amministrazione, intesa essenzialmente come ostacolo. Ciò ha fatto sì che al termine “tempo” sia stato quasi sempre affiancato il solo termine “inerzia”, con la conseguenza che ci si è concentrati sui rimedi avverso quest’ultima e, quindi, sulla valorizzazione di modelli decisori che di decisorio hanno poco o nulla, quali il silenzio significativo e la s.c.i.a. Ciò premesso, lo scritto – in un’ottica di superamento della centralità del tempo “celere” a favore delle diverse declinazioni rappresentate dal tempo “giusto” e dal tempo “certo” – esamina la coordinata temporale dell’agere pubblico in relazione ad alcuni ambiti applicativi ritenuti particolarmente significativi, sia nella prospettiva dell’amministrazione che del cittadino.

This paper takes its starting point from the observation that in recent years there has been, by the legislature, an over-valorisation of only one of the declinations of ‘time’ in administrative action, namely that of ‘expeditious time’, the legacy of a distorted vision of the administration, understood essentially as an obstacle. This has meant that the term ‘time’ has almost always been flanked only by the term ‘inertia’, with the consequence that the focus has been on remedies against inertia and, therefore, on the valorisation of models that have little or no decision-making power, such as significant silence and the s.c.i.a. Having said this, the paper - with a view to overcoming the centrality of ‘expeditious’ time in favour of the different declinations represented by ‘fair’ time and ‘sure’ time - examines the temporal coordination of public activity in relation to some areas considered particularly significant, both from the perspective of the administration and of the citizen.

DOI: 10.13134/979-12-5977-401-9/5

Le declinazioni del “tempo” nell’azione amministrativa: un percorso di studio

Lo scritto muove dal presupposto della inadeguatezza degli strumenti apprestati dal legislatore per  assicurare la tempestività dell’azione amministrativa (silenzi significativi, s.c.i.a., inefficacia, esaurimento del potere), per avviare una riflessione più ampia su potenzialità e criticità delle iniziative inquadrabili sotto la lente della semplificazione e del risultato. Si interroga, quindi, sulla adeguatezza dal punto di vista delle garanzie per la collettività di un’accelerazione acritica dei processi decisionali, nella convinzione che “fare presto” non significhi sempre “fare bene”. In tale prospettiva, le declinazioni del tempo nell’azione amministrativa sono indagate sia dal punto di vista del decisore, sia da quello del destinatario della decisione, nella consapevolezza che interesse del privato (alla celerità e alla certezza dell’azione amministrativa) e interesse pubblico (alla migliore definizione dell’assetto degli interessi) sono sovente compressi e sacrificati in un bilanciamento insoddisfacente che trova risposte inadeguate anche in sede processuale. 

Starting from the assumption of the inadequacy of the tools provided by the legislature to ensure the timeliness of administrative action (significant silences, S.C.I.A., inefficiency, exhaustion of power), the paper initiates a broader reflection on the potential and criticality of initiatives framed under the lens of simplification and results. It therefore questions the appropriateness from the point of view of guarantees for the community of an uncritical acceleration of decision-making processes, in the belief that ‘doing it quickly’ does not always mean ‘doing it well’. In this perspective, the declinations of time in administrative action are investigated both from the point of view of the decision maker and from that of the recipient of the decision, in the awareness that private interest (to the celerity and certainty of administrative action) and public interest (to the best definition of the arrangement of interests) are often compressed and sacrificed in an unsatisfactory balancing act that finds inadequate responses even in the court of law.

DOI: 10.13134/979-12-5977-401-9/6

V.Inc.A. e silenzio-assenso endoprocedimentale: tra garantismo e creazionismo giurisprudenziale (Nota a CGA, 4 marzo 2024, n. 172).

L’articolo analizza la recente pronuncia n. 172 del 2024 del Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, relativa alla legittimità della determinazione conclusiva positiva della conferenza di servizi convocata per l’esecuzione di alcuni interventi manutentivi sulla stazione radio navale NRTF di Niscemi, localizzata in un sito della rete Natura 2000. La sentenza affronta molti profili di carattere generale tra cui l’operatività del silenzio-assenso in generale, all’interno della conferenza di servizi e nel meccanismo del c.d. silenzio-assenso orizzontale nonché il bilanciamento tra esigenze di semplificazione amministrativa e tutela ambientale. Nel lavoro si evidenziano alcune incongruenze nella soluzione adottata dal CGA, specie con riferimento all’introduzione in via pretoria una nuova ipotesi di silenzio-dissenso in sede di conferenza di servizi decisoria non espressamente prevista dall’art. 14-ter l. 241/1990.

The article analyses the recent ruling no. 172 of 2024 of the Administrative Justice Council for the Sicilian Region, concerning the legitimacy of the positive final determination of the conference of services convened for the execution of some maintenance interventions on the NRTF naval radio station of Niscemi, located within a site of the Natura 2000 network. The ruling addresses general issues including the operation of tacit consent in general, within the conference of services and in the mechanism of the so-called horizontal tacit consent as well as the balancing between the needs of administrative simplification and environmental protection. The paper highlights some inconsistencies in the solution adopted by the CGA, especially with reference to the judicial introduction of a new hypothesis of tacit dissent, not expressly provided for by article 14-ter of law n. 241/1990, in the conference of services.

DOI: 10.13134/979-12-5977-401-9/7

Il tempo nella decisione amministrativa complessa: dissensi tra Amministrazioni, semplificazioni e accelerazioni.

Il tempo del procedimento amministrativo assume una funzione sempre più rilevante nell'ordinamento italiano: prova ne siano i numerosi interventi normativi che orientano l'Amministrazione pubblica verso un'azione celere e che sono rafforzati da un sistema para-sanzionatorio come quello del silenzio assenso. Questa concezione, molto orientata alla tutela del soggetto privato che con l'Amministrazione si rapporta, rischia di creare squilibri anche nei rapporti tra più Amministrazioni, quando esse siano coinvolte in procedimenti amministrativi complessi e puri-strutturati: la verifica di questa ipotesi è condotta analizzando l'istituto della conferenza di servizi.

The time of the administrative procedure assumes an increasingly relevant function in the Italian legal system: evidence of this is the numerous regulatory interventions that orient the public administration toward expeditious action and that are reinforced by a para-sanctionary system such as that of silence of consent. This conception, which is very much oriented towards the protection of the private subject who has a relationship with the Administration, runs the risk of creating imbalances even in relations between several Administrations, when they are involved in complex and purely-structured administrative procedures: the verification of this hypothesis is conducted by analyzing the institution of the “conference of services”.

DOI: 10.13134/979-12-5977-401-9/8

Ruit hora: garanzia del tempo dell’individuo e rimedi processuali contro l’inerzia dell’Amministrazione

Il saggio, ricondotto il fattore tempo dell’azione amministrativa al paradigma dell’art. 1183 c.c., si propone di indagare la coerenza della tutela processuale avverso l’inerzia amministrativa, come venutosi a delineare nel diritto vivente, con le norme costituzionali sulla tutela dei diritti di cittadini e le più recenti e accreditate riflessioni sul rapporto tra cittadino e potere. L’analisi, condotta attraverso gli orientamenti giurisprudenziali e le norme codicistiche, ha evidenziato un’applicazione di alcuni istituti (quali l’interesse a ricorrere e la tutela cautelare) eclettica, sia rispetto al giudizio di annullamento, sia rispetto al processo civile; modello al quale, invece, dovrebbe guardarsi per rendere la tutela processuale del silenzio-inadempimento coerente con le richieste della Costituzione e la natura giuridica della situazione sostanziale oggetto del giudizio.

This essay, brought the timing of administrative action to the paradigm of art. 1183 c.c., aims to investigate the coherence of the judicial protection against administrative inaction as it came to be posited in the “living law”, with constitutional rules on the protection of citizens’ rights and the most recent and accredited reflections on the relationship between citizen and power. The analysis, taking into account the jurisprudential orientations and codified norms, has revealed an unusual application of some legal institutes (i.e., interest to act and precautionary protection) with respect to both the judicial annulment and the civil procedure rules. The civil procedure rules, however, should be the model to refer to in order to make the judicial protection of the administrative inaction consistent with the requirements of the Constitution and with the object of the administrative process.

DOI: 10.13134/979-12-5977-401-9/9

Pubblico, privato e comunità in sanità. Un’unificazione di prospettive nel paradigma collaborativo

Il contributo prende le mosse dai ruoli di pubblico e privato in sanità e dalla constatazione che, a seconda di come si associno gli attori coinvolti nella tutela della salute, i problemi e le prospettive cambino (privato “in concorrenza” o “in collaborazione” con il pubblico). Se l’osservazione del binomio pubblico-privato rimanda a tematiche maggiormente arate, l’estensione del ragionamento alla comunità, identificata principalmente con il privato sociale quale forma organizzata di comunità, apre la strada a una visione più sperimentale, candidandosi quale chiave di volta per affrontare le sfide della sanità moderna (in primis la territorialità e l’integrazione socio-sanitaria in un’ottica di presa in carico globale della persona). Assumendo il punto di osservazione del ruolo della comunità in sanità e concentrandosi sugli enti del Terzo settore, il contributo analizza le ragioni economiche, sociali e giuridiche per cui l’incidenza del c.d. “privato sociale” è destinata ad aumentare in ambito sanitario, concludendo che tale prospettiva imponga di approntare tutti gli strumenti (non solo giuridici) per favorire l’instaurazione di un reale ed equilibrato paradigma collaborativo.

The essay builds on the roles of public and private in health care and remarks that, depending on how the actors involved in health care are associated, the problems and perspectives change (private “competing” or “collaborating” with the public). If the observation of the public-private binomial refers back to well-known problems, the extension of the reasoning to the community, identified mainly with the private social sector as an organized form of community, paves the way to a more experimental vision, representing a key to addressing the challenges of modern health care (first and foremost territoriality and social-health integration with a view to comprehensive care of the person). Taking the point of observation of the role of the community in health care and focusing on Third Sector entities, the contribution analyzes the economic, social and legal reasons why the incidence of the so-called “private social sector” is increasing in health care, concluding that this perspective imposes the need to prepare all the tools (not only legal) to foster the establishment of a real and balanced collaborative paradigm.

DOI: 10.13134/979-12-5977-401-9/10

Concorrenza e sussidiarietà orizzontale nella recente disciplina dei servizi pubblici locali di rilevanza economica

Premesse alcune considerazioni sull’attuale nozione di servizio pubblico, il contributo esamina la recente disciplina sull’istituzione e la gestione dei servizi pubblici locali di rilevanza economica (d.lgs. n. 201 del 2022), alla luce dei principi di concorrenza e sussidiarietà orizzontale. Il contributo giunge a ridimensionare l’impatto di tali principi soprattutto con riferimento alla fase istitutiva, rilevando come la scelta d’istituire il servizio risponda ad un’opzione politica di fondo e non sia necessariamente condizionata da un favor per il mercato o, più in generale, per l’iniziativa privata. Al contempo, sia pur nell’assenza di adeguate indicazioni da parte dell’attuale disciplina, il contributo valorizza l’accezione di sussidiarietà orizzontale recentemente precisata dalla Corte costituzionale nel solco del modello della c.d. amministrazione condivisa, prefigurando la rilevanza e utilità di una collaborazione tra pubblico e privato nell’individuazione dei bisogni da soddisfare.

After some considerations on the current concept of public service, the contribution examines the recent legislation on the establishment and management of local public services of economic relevance (Legislative Decree no. 201 of 2022), in light of the principles of competition and horizontal subsidiarity. The contribution scales down the impact of these principles especially with reference to the institutional phase, noting how the choice to establish the service responds to a fundamental political option and is not necessarily conditioned by a favor for the market or, more generally, for private initiative. At the same time, despite the absence of adequate indications from the current legislation, the contribution enhances the meaning of horizontal subsidiarity recently specified by the Constitutional Court in the wake of the model of the so-called shared administration, prefiguring the relevance and usefulness of a collaboration between public and private in identifying the needs to be satisfied.

DOI: 10.13134/979-12-5977-401-9/11

Considerazioni generali sull’organizzazione amministrativa

Il presente contributo analizza la generale struttura dell’organizzazione amministrativa, e la sua declinazione, in rapporto con la struttura procedurale della funzione. Si argomenta nel senso che tale struttura spiega la linea di continuità tra struttura organizzativa e attività, ma, in ragione dell’impostazione ricostruttiva adottata, si nega la possibilità di obliterare la distinzione tra i due profili. Si considera, inoltre, la necessità di una riconsiderazione complessiva dell’approccio metodologico al tema dell’organizzazione.

This paper provides general considerations on administrative organization, in regard of the procedural structure characterising administrative functions. Such a structure explains the continuity between administrative organization and administrative activity, but, given the approach adopted, does not allow to deny the distinction between them. Eventually, our analysis clarifies how the current methodological approach on administrative organization has to be reconsidered.

DOI: 10.13134/979-12-5977-401-9/12